Zverejňujú štátom vlastnené firmy zmluvy?

Zdroj: CRZ

Pri nedávnom hodnotení zverejňovania zmlúv samosprávami sme sa rozhodli rozšíriť okruh pozorovania a pozrieť sa na to, ako zmluvy zverejňujú podniky, ktoré majetkovo ovláda štát alebo samosprávy. Kým zverejňovanie samospráv je aj v médiách pod relatívnym drobnohľadom, kontrole štátnych podnikov je venovaná malá pozornosť. A to aj napriek tomu, že niektoré z nich (napr. Tipos, Košické teplárne) mali v minulosti problémy s efektívnou správou.

Pritom mnohé z podnikov so štátnou účasťou majú rozpočty väčšie ako samosprávy - len samotný Slovenský plynárenský priemysel s 51% štátnou účasťou má ročné náklady okolo 2,5 miliardy euro, čo je približne 70% výdavkov všetkých slovenských samospráv.

Transparency zaujímalo ako sa s povinnosťou zverejňovať zmluvy vysporiadalo 45 subjektov, prevažne firiem väčšinovo vlastnených Fondom národného majetku, ministerstvami alebo samosprávami.  Okrem firiem boli zaradené aj vybrané štátne fondy a príspevkové/rozpočtové organizácie. Výsledky nášho prieskumu ukazujú na 1) problematickú definíciu, kto a čo má zverejňovať; 2) nízky záujem štátu interpretovať a kontrolovať povinnosť zverejňovania; 3) roztrúsenosť dokumentov a 4) rôznu kvalitu zverejňovaných dokumentov.

Ktoré firmy majú čo zverejňovať?

Ktoré štátom vlastnené spoločnosti majú povinnosť zverejňovať zmluvy a ktoré nie? Zákon hovorí o povinných osobách (§2) ako aj o povinne zverejňovanej zmluve (§5a), ktorá sa „týka používania verejných prostriedkov, nakladania s majetkom štátu, majetkom obce, majetkom vyššieho územného celku alebo majetkom právnických osôb zriadených zákonom, na základe zákona alebo nakladania s finančnými prostriedkami Európskej únie“.

Prieskum Transparency ukazuje, že rôzne spoločnosti si tento zákon vykladajú rozdielne. Niektoré, napríklad Eximbanka alebo Slovenská záručná a rozvojová banka, tvrdia, že sa na nich zákon nevzťahuje, keďže hospodária s vlastnými prostriedkami. Iné zverejňujú len zmluvy, pri ktorých sa nakladá s verejnými zdrojmi (Zvolenská teplárenská) a niektoré zverejňujú podľa vlastných slov aj nad rámec zákona (Tipos).

Myslíme si, že zo 45 skúmaných spoločností približne polovica zverejňuje zmluvy. (Nemôžeme si byť istí, keďže zistiť, koľko zmlúv bolo naozaj uzatvorených je skoro nemožné). Sú to predovšetkým spoločnosti priamo vlastnené ministerstvami alebo samosprávami ako Tipos, Lesy SR alebo železničné spoločnosti. Nezverejňujú hlavne spoločnosti s väčšinovou účasťou Fondu národného majetku. Približne štvrtina spoločností, predovšetkým banky a energetické spoločnosti, tvrdia, že nemajú povinnosť zverejňovať. Pri zvyšných sme mali pocit, že informácie zverejňujú iba čiastočne – nepravdepodobným sa nám zdá, že teplárenské podniky v Košiciach, Martine, Zvolene a Žiline uzatvorili od začiatku roku spolu len približne 15 zmlúv a že Letisko Bratislava neuzatvorilo s ČSA zmluvu pri otváraní nových destinácií.

(Prehľad o zverejňovaní, či nezverejňovaní v tabuľke 1)

V tomto ohľade je zarážajúci je postoj Fondu národného majetku ako akcionára väčšiny týchto spoločností. FNM žiadne stanovisko ako majú ním ovládané spoločnosti zverejňovať zmluvy nevydal, argumentujúc že sú to samostatné subjekty, voči ktorým nie je „metodickým orgánom“.

Musia zverejňovať?

Najčastejším argumentom spoločností nezverejňujúcich zmluvy s majetkovou účasťou štátu je, že sú spoločnosťami nehospodáriacimi s verejnými zdrojmi podľa zákona o rozpočtových pravidlách, a teda sa na ne povinnosť zverejňovať nevzťahuje. Keďže doteraz súdy o žiadnej žalobe za nezverejňovanie nerozhodovali, nemôžeme vedieť, či by takáto argumentácia obstála.

Je však otázkou, či je možné a vôbec správne chápať verejné financie takto úzko a spôsobom, kde sa v momente prenesenia verejných prostriedkov do nominálne súkromnej spoločnosti menia na prostriedky súkromné, nepodliehajúce verejnej kontrole. V podobnom duchu nedáva zmysel, že zo zverejňovania sú vynechané dcérske spoločností založené štátnymi firmami.

Kdeže sú dokumenty?

Aj keď spoločnosť zmluvy zverejňuje, neznamená to, že nájsť ich je jednoduché. Napríklad z trojky železničných spoločností na vlastných stránkach zmluvy zverejňuje Cargo a ŽSR, do vládneho Centrálneho registra zmlúv (CRZ) ich posiela Železničná spoločnosť Slovensko. Všetky tri sú 100% vlastnené štátom a patria pod Ministerstvo dopravy. Štátny fond rozvoja bývania zverejňoval do apríla zmluvy na CRZ, neskôr už na vlastnej stránke.

Zmluvy spoločností so štátnou účasťou tak kopírujú problém roztrúsenosti v samosprávach, napriek tomu, že neexistuje žiadny dobrý dôvod, prečo nezverejňovať v CRZ.

Aké kvalitné sú dokumenty?

Spoločnosti zverejňujú dokumenty rôzne, najlepšie ich zverejňujú tí, ktorí posielajú zmluvy do CRZ . Je to pravdepodobne preto, že sú systémom nútení vyplniť popisné údaje.

Kvalita zverejňovania sa líši aj v samotnom CRZ. Nájdu sa tam zmluvy bez hodnoty plnenia (Správa služieb diplomatickému zboru, a.s) alebo zmluvy, ktorým chýbajú prílohy (Slovenský vodohospodársky podnik, š. p.). Potvrdzuje sa, že kvalita zverejnenia závisí predovšetkým od prístupu povinných osôb k zverejňovaniu. Tí, ktorí zverejňujú mimo CRZ majú rovnaké problémy ako samosprávy: zmluvy často zverejňujú bez hodnôt, vo formáte neumožňujúcom vyhľadávanie a bez možnosti vytriediť si len dokumenty podľa dátumu, či dodávateľa.

Najlepšie podľa metodiky Transparency zverejňuje Národný žrebčín v Topoľčiankach a SARIO. Z možných 100 bodov získali 90 bodov. Najhoršie zverejňuje Dopravný podnik mesta Prešov (10 bodov), Letisko M.R. Štefánika v Bratislave a Jadrová a vyraďovacia spoločnosť (po 15 bodov). Priemer spoločností, ktoré zmluvy zverejňujú (57,5 b.) sa zásadne nelíši od priemeru samospráv (60,2 b). Naopak, spoločnosti, ktoré využívajú CRZ majú v priemere dvojnásobok bodov (80 b.) oproti tým, ktoré CRZ nevyužívajú (41 b).

Úplný rebríček kvality zverejňovania je dostupný v tabuľke 2. (Detailný rebríček na stiahnutie vo formáte xls tu).

Čo by mal štát robiť lepšie?

Ak má ma zverejňovania zmlúv zmysel, je nevyhnutné, aby sa robilo poriadne. Zverejnené zmluvy síce vytvárajú tlak na lepšie, hospodárnejšie nakladanie s verejným majetkom, ale sami osebe nestačia. Ak má štát záujem na tom, aby zverejňovanie dávalo zmysel, tak musí:

• Jasne stanoviť štandardy zverejňovaných zmlúv;
• Zhromažďovať zverejnené zmluvy na jednom mieste;
• Kontrolovať a sankcionovať nezverejňovanie zmlúv;
• Analyzovať zhromaždené dáta.

Podľa odhadov Transparency povinné osoby ročne zverejnia približne 200 tisíc zmlúv. Tieto dáta môžu byť nenahraditeľným zdrojom pre analýzu hospodárenia povinných osôb, napríklad už len porovnávaním nákupu jednoduchých tovarov ako kancelárskych potrieb. Ak však ostanú ležať skladom a celá kontrola bude ponechaná na zopár novinárov a aktivistov, hromada zverejnených zmlúv zasype úmysel o transparentnosti ako nástroja pre efektívnejšie fungovanie štátu.

Tabuľka 1:  Zoznam skúmaných firiem a status zverejňovania (google doc)

Tabuľka 2: Poradie skúmaných firiem podľa kvality zverejnenia (google doc)