Dalibor Roháč: Prečo predsa len zrušiť ministerstvo školstva

Svoj text o vzdelávaní – a jeho názov – som napísal tak trochu s úmyslom provokovať. Provokovať som chcel najmä insitných obhajcov investícií do vzdelania ako zaručeného lieku na všetky národohospodárske neduhy. Vyprovokoval som však aj Martina Filka k tejto reakcii, ktorá posúva našu debatu o kus ďalej. Som mu za to pochopiteľne zaviazaný, pretože ide o zaujímavú a závažnú tému a Martinova reakcia je veľmi podnetná. Dotýka sa však mnohých oblastí a neviem, či budem schopný odpovedať na všetku jeho kritiku. V každom prípade vidím viacero podstatných okruhov, okolo ktorých sa koncentrujú naše nezhody a na ktoré sa tu pokúsim poukázať. Predovšetkým, do akej miery vzdelanie vykazuje pozitívne externality a má povahu verejného statku? V menšej miere je sporná otázka do akej miery slúži ako signalizačný mechanizmus a do akej miery zvyšuje produktivitu. A nakoniec, vidím celú sériu hlbokých nezhôd normatívneho charakteru, ktorých bližšia diskusia by mohla ozrejmiť, v čom sa naše pohľady na vzdelanie – a na ekonómiu všeobecne – líšia.

Empirické dôkazy v prospech existencie externalít zo vzdelania sú nejednoznačné. Na jednej strane je možné menovať rad štúdií, ktoré identifikujú pozitívne externality zo vzdelania. Nejednoznačnosť empirických dôkazov je však daná jednak kvalitou a porovnateľnosťou dát ako aj samotnou metodológiou merania veľkosti týchto externalít. Tá spočíva horšom prípade len v odhadovaní produkčných funkcií v jednotlivých sektoroch ekonomiky. Z tých sa potom odhadujú externé efekty (napríklad Caballero a Lyons (1990)). Tieto odhady sú veľmi hrubé a hlavne môžu poukazovať len na prítomnosť rastúcich výnosov všeobecne a nie na existenciu špecifických externalít zo vzdelania. V lepšom prípade je možné porovnávať výnosy zo vzdelania namerané na makroekonomickej úrovni (napríklad jeho efekt na hospodársky rast) s jeho agregovanými súkromnými výnosmi, nameranými na úrovni mikroekonomickej. Ak na makro úrovni výnosy zo vzdelania prevyšujú súčet jednotlivých súkromných mikro výnosov, tak to dokazuje prítomnosť externalít. Jenkins (1995), ktorého metóda umožňuje zachytiť i externality, uvádza hodnoty ročného výnosu zo vzdelania medzi 5 a 17 percentami, v závislosti na rôznych predpokladoch. Blanchflower a Oswald (1994) zasa ponúkajú mikroekonomické odhady, ktoré do úvahy tieto externality neberú, a dospievajú k hodnotám 11 a 16 percent (rôzne pre mužov a pre ženy). Priestor pre významné externality zo vzdelania sa tu zdá byť veľmi malý. Aby bolo možné hovoriť o významnejších externých efektoch, tak by skutočná hodnota výnosov odhadovaných Jenkinsom musela byť veľmi blízko horných 17 percent, čo sa nezdá veľmi pravdepodobné. (Tak aspoň hovorí Gemmellova správa o vyššom vzdelávaní). Pritchett (1995) a Oulton a Young (1996) nachádzajú dokonca negatívny efekt vzdelania na ekonomický rast, čo by svedčilo o negatívnych externalitách zo vzdelania.

Čo sa mi zdá v tejto chvíli celkom jednoznačné je to, že mi doposiaľ nikto nebol schopný predložiť rozumnú teóriu externých efektov zo vzdelania, iných než onú volebnú externalitu, ku ktorej sa o chvíľu dostanem. Tabuľka z Elgarovej príručky síce rôzne možnosti vymenováva, ale žiadna z nich sa mi nejaví zvlášť presvedčivá. Ak sa tam spomína „less water pollution“ a „less deforestation,“ tak sa mi vidí ako presvedčivejšia externalita charakterizovaná Martinom ako „ možnosť žiť medzi vzdelanými, zaujímavými ľuďmi.“ Ale akých rozmerov je táto externalita? Je väčšia alebo menšia ako spojená s možnosťou žiť medzi dobre oblečenými, elegantnými ľuďmi? Treba si totiž uvedomiť, že externé efekty sú prítomné pri všetkých trhových transakciách a ja nemôžem prijať myslenie, že vždy keď existuje nejaký pozitívny externý efekt, tak je to príležitosť pre dajaké „blahobyt zvyšujúce riešenie,“ spočívajúce v platení daní.

Čo sa týka otázky signalizácie, myslím si, že sa naše názory nijako zásadne nelíšia. Netvrdím, že vzdelanie je výhradne signalizáciou, myslím si však, že tá je rozhodujúcou časťou celého tohto procesu, zvlášť tak od piatej triedy ľudovej školy. Súhlasím s tým, že ak by aj bol celý vzdelávací proces len o signalizácii, stále by mohol plniť užitočnú funkciu, najmä ak nejestvuje iný efektívnejší mechanizmus ako naraz odhadnúť IQ, pracovitosť, sebadisciplínu, poslušnosť, konformitu a iné kvality. Na čom ale musím nástojiť je to, že takýto filter nebude fungovať lepšie, ak zvýšime priemernú dĺžku školskej dochádzky alebo ak naň vláda minie viac verejných peňazí. Z tohto pohľadu je plošné zvyšovanie výdajov na vzdelanie – zvlášť od určitého stupňa – čistou spoločenskou stratou. Táto téza bola ústredná môjmu pôvodnému článku a nenachádzam na nej nič šokujúce ani zavádzajúce.

Aby som bol dobre pochopený, netvrdím, že so vzdelaním nie sú spojené žiadne pozitívne externality. So všetkým sú spojené externality. Zdalo by sa dokonca, že so vzdelaním je spojená jedna veľká externalita a to tá, ktorá pramení z voličskej iracionality. Teda nielen z neznalosti, ale aj z rôznych systematických predsudkov, napríklad predsudku protitrhového, protizahraničného atp. Je evidencia pre to, že tieto predsudky sa vytrácajú s vyšším vzdelaním. Podľa Martina môže byť teda vzdelanie second-best riešením tohto problému. Ak predpokladáme – a s tým by Martin ako behaviourálny ekonóm nemal mať problém – že ľudia trpia systémovými chybami a predsudkami, a ak tieto miznú s vyšším vzdelaním, tak by sme naozaj potrebovali, aby nejaká kritická masa populácie absolvovala univerzitné štúdium. A nie len 10%, ako je tomu dnes, ale aspoň 51%. Second-best riešenie voličskej nekompetentnosti by tak bolo ustanoviť pre veľkú časť populácie povinnú školskú dochádzku do veku 23 rokov. Je ale rozumné si myslieť, že by vzdelanie bolo ozaj tak účinné pri odstraňovaní chýb myslenia a predsudkov populácie? Možno od istej miery áno, ale je treba si uvedomiť, akú úlohu v tejto otázke hrá IQ. Ak zahrnieme IQ ako vysvetľujúcu premennú pre vysvetlenie toho, ako veľmi ľudia trpia onými systematickými chybami v ekonomických otázkach, tak sa rola vzdelania stane oveľa menej významnou. To, čo sa teda na prvý pohľad zdá byť efektom vzdelaného voliča je v skutočnosti do značnej miery efektom niektorých už existujúcich – a na vzdelaní nezávislých – kognitívnych schopností.

Neviem ako iní pravičiari, ale ja určite nie som priaznivcom ani korporativizmu, ani stavovského ani kastového systému. Som ale ochotný diskutovať o zmenách volebného systému. Je podľa mňa prirodzené, že volebné právo nemajú úplne všetci. Právo voliť nemajú osoby nespôsobilé k právnym úkonom alebo osoby mladšie osemnástich rokov. A nevidím ako inherentne nestabilný a nelegitímny politický režim, v ktorom by mala volebné právo ešte menšia časť občanov. Ide pochopiteľne o otázku, ktorá presahuje to, k čomu sa človek ako ekonóm môže vyjadriť, ale legitimita podľa môjho názoru v žiadnom prípade nepochádza z ľudového hlasovania, ale zo súladu s princípmi ľudskej slobody a vlastníctva. Režim, ktoré tieto princípy rešpektuje, je legitímny, aj keď je riadený len jednou osobou. Demokracia, ktorá zbaví menšinu jej práv, legitímnou nie je. Nevidím taktiež nijaký rozpor v tom, ak som ochotný rozmýšľať o obmedzení volebného práva a ak súčasne obhajujem individuálnu slobodu aj v oblastiach, v ktorých ľudia robia systematické chyby a prípadne toho i ľutujú. Dôležitý rozdiel medzi Martinom spomínanými kolovými nápojmi či impulzívnym sexom a volením je v tom, že volenie je činnosť s priamymi a obrovskými externými efektmi.

Neviem, či Martin zdieľa moje – uznávam že veľmi liberálne – chápanie legitimity, ale asi nás rovnako ťaží to, že demokracia skrze voličskú nekompetentnosť generuje zlé výsledky. Je podľa mňa správne pýtať sa, čo s tým. Pomohlo by viac technokracie? Americký FED je asi najlepšie a najprofesionálnejšie fungujúcou zložkou federálnej vlády. Caplan dodáva, že je rád, že na čele FEDu nie je volený predstaviteľ, ale najlepší učiteľ, akého na Princetone mal. Rozumiem mu. Nemali by sme presadzovať v podobnom duchu napríklad aj nezávislú fiškálnu radu, tak ako ju navrhuje Wyplosz? Neviem, ale tá myšlienka má niečo do seba. V každom prípade, prirodzenou odpoveďou na nekompetentnosť voličov je podľa mňa snažiť sa ju obmedziť takpovediac u jej zdroja. Prečo by voliči nemali najprv zložiť IQ test alebo test zo základov ekonómie, práva a politickej vedy? Musím rešpektovať Martinov názor, že k liberálnej demokracii patrí univerzálne volebné právo. To ale nemusí znamenať, že voliť môže ktokoľvek, kedykoľvek a o čomkoľvek. Nie je to rovnaké ako s právom riadiť automobil? Univerzálne právo riadiť auto tiež neznamená, že šoférovať môže ktokoľvek, kedykoľvek a kdekoľvek. Dovolím si dokonca tvrdiť, že zlé voličské rozhodnutia ľudí, ktorí nemajú najmenšiu predstavu, o čom hlasujú, urobia v agregáte viac škody než ak by polícia nechala šoférovať ľudí bez vodičských preukazov.

Najhlbší spor medzi mnou a Martinom Filkom asi neleží v empirických otázkach, ale v tom, ako chápeme niektoré normatívne problémy. Je možné, že ak by sme sa v našich debatách prehrýzli cez všetky tie empirické veci týkajúce sa externých efektov, ľudského kapitálu a signalizácie, tak tam stále ostane hlboký nesúhlas v tom, akú úlohu prisúdiť štátu a jeho donúteniu. Martin napríklad hovorí:

„[S]tačí pridať triviálnu nedokonalosť na niektorom z iných trhov (napríklad úverové obmedzenie, teda nemožnosť niektorých skupín obyvateľstva požičať si na vzdelanie), a priestor pre verejnú politiku je otvorený.“

„V akých prípadoch je teda z môjho pohľadu verejná politika vo vzdelávaní – a vlastne kdekoľvek – z ekonomického hľadiska odôvodnená? Štandardné neoklasické zdôvodnenie jej priznáva právo na život v oblastiach, kde sa vyskytujú verejné statky alebo statky s výraznými externalitami. Súčasnejšie prístupy pridávajú aj prípady, v ktorých je výrazná asymetria informácií medzi rôznymi aktérmi (ak niektorí z nich majú viac informácií ako iní, pomyslite na transakcie medzi lekárom a pacientom), ak ľudia nie sú racionálni, ale vykazujú systematické behaviorálne anomálie ( obmedzená sila vôle, obmedzená racionalita, nesebecké preferencie – čo tak fajčenie alebo sporenie na dôchodok?), ak nie sú možné first-best riešenia (mnohí z etických dôvodov namietaju voči vytvoreniu trhu s orgánmi získanými od živých ľudí), prípadne ak sú trhy nedokonalé z iných dôvodov. Kedy a do akej miery nastáva niektorý z týchto prípadov je väčšinou empirická otázka.“

Musím priznať, že Martinov – pomerne štedrý – názor na úlohy verejnej politiky je určite bližší pohľadu väčšiny ekonómov než názor môj. Podľa mňa je ale založený na chybnom chápaní ako trhov, tak i politického procesu.

Ekonómovia, ktorí tvrdia, že trhy sú nedokonalé, majú úplnú pravdu. Ľudia sa často mýlia, nemajú dokonalú sebakontrolu, nemajú potrebné informácie alebo ich nevedia poriadne spracovávať. Ich konanie vykazuje externé efekty. Vznikajú problémy kolektívneho konania. Konkurencia je nedokonalá. Informácie sú asymetrické, vznikajú problémy morálneho hazardu, nepriaznivého výberu a iné. Všetko toto hovorí nelichotivo o trhoch a schopnostiach jedincov spontánne sa organizovať. To je ešte zvýraznené tým, ak sa na svet pozeráme walrasovskými okuliarmi a žiadame si všeobecnú rovnováhu a jej príťažlivé vlastnosti, ktoré nachádzame v elegantných neoklasických modeloch. Nič z toho nemôžeme v realite mať. Je podľa mňa chybou porovnávať inherentne nedokonalý svet s modelom a konštatovať, že svet je zlý, a že ho treba verejnou politikou opravovať. Neodmietam pritom formálne metódy a modelovanie ako také, len si myslím, že nie je celkom správne považovať napríklad Arrow-Debreuov model všeobecnej rovnováhy – ktorý je jednoducho len chybným, aj keď fascinujúcim, popisom sveta – za nejaký normatívny referenčný bod, ku ktorého obrazu by sme sa mali snažiť svet pretvoriť. Áno, trhy sú nedokonalé, ja som však presvedčený o tom, že majú onú fascinujúcu schopnosť riešiť svoje zlyhania a prekonávať ich. Nie vždy, nikdy nie dokonale, ale majú ju. Toto je podľa mňa jeden z najhlbších a najvýznamnejších rakúskych prínosov ekonómii a zakladá sa na docenení toho, akým spôsobom cenový systém prenáša rozptýlenú znalosť a motivuje k ziskovému jednaniu. Cenový systém motivuje k efektívnemu konaniu a tiež umožňuje prostredníctvom ziskov a strát spätne hodnotiť ľudské plány ako úspešné alebo neúspešné. Zlyhania trhov tak predstavujú nevyužité prínosy z obchodu a príležitosti pre podnikateľov, aby vynachádzali nové spôsoby ako ich riešiť. Prevádzkovateľ letného kina, ktorý vztýčil okolo svojho pozemku nepriehľadný plot, napríklad kreatívne vyriešil problém verejného statku. A domnievam sa, že trhový proces sa skladá práve z takýchto elementov ľudskej vynaliezavosti a prispôsobovania sa. Kladiem tak trochu za vinu modernému ekonomickému teoretizovaniu, ktoré sa zameriava na rovnovážne vlastnosti trhov, že stratilo zo zreteľa túto ich adaptívnu funkciu a ich schopnosť ekologickej racionality (ekologickej v zmysle interakcie a kompatibility konfliktných plánov).

Nemyslím si, že ak odmietam verejnú politiku v nejakej oblasti, tak by mala byť na mne ťarcha dôkazu, aby som ukázal, že dotknutý trh funguje dokonale. To je nemožná úloha. Ťarcha dôkazu by mala byť podľa mňa na obhajcovi verejnej politiky, aby ukázal, že donútenie, zdanenie a regulácia budú fungovať lepšie. Skutočnou výzvou je ale dokázať to nie za predpokladu benevolentného sociálneho plánovača, alebo za predpokladov elegantných modelov Perssona a Tabelliniho, ale za reálnych podmienok. Ak som sa totiž niečo štúdiom ekonómie naučil, tak je to to, že akokoľvek môžu byť trhy nedokonalé, máloktorý funguje tak zle, ako trh politický. Všetky nedokonalosti, ktoré nachádzame na ekonomických trhoch – externality, verejné statky, nedokonalú konkurenciu, asymetrickú informáciu a behaviourálne anomálie – nachádzame v rozmnoženej miere na trhoch politických. Niet významnejších informačných asymetrií než tých, ktoré existujú medzi občanmi, politikmi a úradníkmi. Čo je pre mňa ešte dôležitejšie, existuje celá séria dôvodov, pre ktoré politické trhy nemajú ani tie žiaduce schopnosti adaptivity a ekologickej racionality, ktoré sú vlastné trhom ekonomickým. Tieto dôvody zahŕňajú, no nie sú obmedzené na nevyužitie rozptýlenej znalosti kvôli absencii cien, perverzné motivácie kvôli absencii definovaných a vynútiteľných vlastníckych práv či možnosť spotrebovávať iracionalitu za malých nákladov.

Martin by povedal, že to, ako konkrétne vyzerá štátom financované a regulované školstvo, nijako nesúvisí s našou dnešnou témou. I v subvencovanom školstve môže konkurencia medzi školami ostať zachovaná, rovnako ako priestor pre podnikateľskú kreativitu a experimentovanie. Ja si však myslím, že to, či sa o podobe škôl rozhoduje na ekonomickom alebo politickom trhu, má priame dôsledky na podobu toho, ako vzdelávanie vyzerá. V tejto diskusii sa bavíme o „povinnej, subvencovanej, niekedy dokonca bezplatnej“ školskej dochádzke. Tá nutne znamená, že na politickom trhu sa bude rozhodovať o tom, aké štandardy budú školy spĺňať a čo sa v nich bude učiť. Bude sa tam tiež rozhodovať o tom, ktoré školy (či už vlastnené súkromne alebo verejne) budú dostávať verejné peniaze. Ak by Martin ako ekonóm radil ministrovi školstva, tak by mu určite navrhol, aby ponechal čo najviac konkurencie medzi školami, aby ponechal priestor pre podnikateľstvo a aby celý systém bol čo najviac flexibilný a orientovaný na študenta. Profesor Kouba ma však naučil, že dávať takéto rady politikom nie je ani tak odborne problematické (ja by som asi poradil v podobnom duchu) ako skôr zbytočné. Politik totiž vie identifikovať svoj záujem a riadiť sa ním. Čo to znamená pre našu debatu? Predpokladajme, že vzdelanie vykazuje pozitívne externé efekty a má charakteristiky verejného statku, ktoré spôsobujú, že by ho na trhu bolo poskytované menej než je optimálne. Síce to nemôžeme vedieť, lebo sme tu nikdy nijaký trh so vzdelaním nemali, ale je to predpoklad celkom rozumný. Aby sa napravilo toto zlyhanie, bude sa o vzdelávaní rozhodovať na politickom trhu. Ja tvrdím, že existuje „slippery slope“ (podobný ako tu), ktorý povedie k tomu, že vzdelávanie bude mať určitú, nám dobre známu, formu. A síce, že v školách budú tráviť čas žiaci a študenti, ktorí o to nestoja. Učiť ich budú ľudia, ktorí nie sú vystavení nijakej konkurencii. Učiť ich budú to, čo im prikázal niekto, kto rovnako nie je vystavený nijakej konkurencii. V pohybe tak bude obrovská, X-neefektívna mašinéria, ktorá dnes často zlyháva už i v tom, aby vzdelanie plnilo len signalizačnú funkciu. A najmä, ako zistíme, že toho verejného statku už máme priveľa (čo je obligátne riziko spojené s verejným poskytovaním čohokoľvek)? Francúzska Education nationale vraj zamestnáva okolo 1 250 000 zamestnancov. Nie je to už trošku veľa? A ak je to priveľa, čo sa s tým dá robiť, ak je vzdelanie povinné, subvencované alebo bezplatné? Prepustia ministerskí úradníci časť svojich podriadených, aby sme sa posunuli k efektívnejšiemu stavu? Budú si žiadať menší rozpočet? Existuje minister školstva, ktorý by bol ochotný a schopný zbaviť sa svojich podriadených a uspokojil sa s polovičným rozpočtom?

Nerád by som bol vnímaný ako krikľúň, ktorý vedie silácke reči o rušení ministerstiev, ktorým nerozumie. Moje videnie politického procesu a interakcie medzi voličmi, politikmi a úradníkmi ma ale vedie k hlbokému skepticizmu ohľadom možností verejnej politiky napraviť akékoľvek zlyhanie trhu. Navyše, ak chápeme trh a konkurenciu ako proces objavovania a koordinácie individuálnych plánov a nielen ako niečo, čo vedie k rovnosti ceny a hraničných nákladov, tak musíme doceniť, o čo prichádzame tým, že konkurencia zo školstve neexistuje. Možno vzdelanie nemusí byť z väčšej miery len o signalizácii a možno sa občas ľudia môžu v škole niečo naučiť. S ministerstvom školstva to ale nezistíme.